ETFAL speelt vooral een belangrijke rol wanneer een bouwplan, transformatie of functiewijziging niet rechtstreeks binnen het omgevingsplan past. De gemeente beoordeelt dan niet alleen of het initiatief wenselijk is, maar ook welke gevolgen het heeft voor de omgeving. Denk aan geluid, verkeer, parkeren, bodem, water, veiligheid, gezondheid, natuur, landschap en de belangen van omwonenden en omliggende bedrijven.
Een ontwikkeling kan alleen met een buitenplanse omgevingsplanactiviteit worden toegestaan wanneer de gemeente voldoende kan motiveren dat sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Wat betekent ETFAL?
ETFAL betekent voluit: Evenwichtige Toedeling van Functies Aan Locaties.
Het uitgangspunt is dat verschillende functies, activiteiten en belangen binnen de fysieke leefomgeving op een zorgvuldige manier ten opzichte van elkaar worden afgewogen.
Een locatie staat namelijk nooit volledig op zichzelf. Een nieuwe woning kan gevolgen hebben voor een nabijgelegen bedrijf. Een bedrijf kan geluid, geur of verkeersbewegingen veroorzaken. Een appartementengebouw kan leiden tot een hogere parkeerdruk. Een uitbreiding kan invloed hebben op waterberging, landschap, natuur of de privacy van omwonenden.
Bij ETFAL wordt daarom gekeken of een ontwikkeling op de voorgestelde locatie:
- ruimtelijk aanvaardbaar is
- past binnen het gemeentelijke, provinciale en landelijke beleid
- geen onevenredige hinder veroorzaakt
- omliggende functies niet onnodig beperkt
- voldoende rekening houdt met veiligheid, gezondheid en leefbaarheid
- op een goede manier wordt ingepast in de omgeving
ETFAL is onder de Omgevingswet de opvolger van het vroegere criterium van een goede ruimtelijke ordening. De reikwijdte is echter breder. Niet alleen de traditionele ruimtelijke ordening staat centraal, maar de gehele fysieke leefomgeving en de samenhang tussen alle relevante belangen.
Waarom bestaat ETFAL?
De beschikbare ruimte in Nederland is beperkt. Wonen, werken, natuur, landbouw, infrastructuur, energie, recreatie en water moeten vaak binnen hetzelfde gebied een plek krijgen.
Niet iedere functie kan zonder meer naast een andere functie bestaan. Woningen moeten bijvoorbeeld worden beschermd tegen onaanvaardbare geluid- of geurhinder, terwijl bestaande bedrijven voldoende ruimte moeten behouden om hun activiteiten uit te voeren. Tegelijkertijd moeten nieuwe ontwikkelingen bijdragen aan de kwaliteit en bruikbaarheid van de omgeving.
ETFAL dwingt het bevoegd gezag daarom om verder te kijken dan alleen de vraag: “Past het initiatief binnen de regels?” De gemeente moet ook beoordelen: “Is dit initiatief, op deze locatie en onder deze omstandigheden, verantwoord?”
Het gaat daarbij om het vinden van een verdedigbare balans tussen het belang van de initiatiefnemer, het belang van de omgeving en het algemene belang van een veilige, gezonde en kwalitatief goede fysieke leefomgeving.
Wanneer krijgt u met ETFAL te maken?
ETFAL speelt op de achtergrond een rol bij het opstellen en wijzigen van ieder omgevingsplan. Voor opdrachtgevers wordt het onderwerp vooral zichtbaar wanneer een initiatief niet rechtstreeks binnen het geldende omgevingsplan past. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn bij:
- het bouwen buiten een bestaand bouwvlak
- het overschrijden van de toegestane bouwhoogte
- het realiseren van meer woningen dan is toegestaan
- het splitsen van een woning of woongebouw
- het transformeren van een kantoor of winkel naar woningen
- het vestigen van een bedrijf op een locatie waar dit gebruik niet is toegestaan
- het vergroten van een bedrijfsgebouw
- het realiseren van een woning in het buitengebied
- het herontwikkelen van een agrarisch erf
- het wijzigen van een bedrijfswoning naar een reguliere woning
- het afwijken van bouw-, gebruiks- of milieuregels uit het omgevingsplan
Wanneer het initiatief niet binnen het omgevingsplan kan worden toegestaan, kan in veel gevallen een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, oftewel een BOPA, worden aangevraagd. De gemeente mag deze vergunning alleen verlenen wanneer de ontwikkeling bijdraagt aan, of in ieder geval verenigbaar is met, een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
ETFAL en de BOPA
ETFAL en de BOPA worden vaak in één adem genoemd, maar betekenen niet hetzelfde.
Een BOPA is de procedure waarmee toestemming wordt gevraagd voor een activiteit die in strijd is met het omgevingsplan. ETFAL is het inhoudelijke beoordelingskader waarmee de gemeente bepaalt of die afwijking verantwoord kan worden toegestaan.
Bij een BOPA moet daarom worden onderbouwd:
- wat er wordt aangevraagd
- op welke punten het plan afwijkt van het omgevingsplan
- waarom de ontwikkeling op deze locatie wenselijk is
- welke gevolgen het initiatief heeft voor de fysieke leefomgeving
- hoe eventuele nadelige gevolgen worden voorkomen of beperkt
- waarom omliggende functies en belangen niet onevenredig worden benadeeld
- hoe het initiatief zich verhoudt tot relevant beleid en instructieregels
De aanvraag moet voldoende informatie bevatten om het bevoegd gezag in staat te stellen deze beoordeling uit te voeren. Hoe uitgebreider de ontwikkeling en hoe groter de afwijking van het omgevingsplan, hoe uitgebreider de benodigde motivering en onderzoeken doorgaans zijn.
Wie bepaalt of sprake is van ETFAL?
Bij een reguliere gemeentelijke BOPA is het college van burgemeester en wethouders vrijwel altijd het bevoegd gezag. Het college beslist uiteindelijk of de aangevraagde ontwikkeling kan worden toegestaan.
De beoordeling wordt in de praktijk voorbereid door gemeentelijke vergunningverleners, planologen, stedenbouwkundigen, juristen en andere vakspecialisten. Afhankelijk van het project kunnen ook de omgevingsdienst, veiligheidsregio, provincie, het waterschap of een gemeentelijke adviescommissie worden betrokken.
Daarnaast kan de gemeenteraad vooraf categorieën van ontwikkelingen aanwijzen waarvoor een bindend advies van de gemeenteraad nodig is. In die gevallen moet het college het advies van de gemeenteraad in acht nemen, voor zover dat advies aansluit bij de wettelijke beoordelingsregels voor de BOPA.
Bij een wijziging van het omgevingsplan ligt de bevoegdheid in beginsel bij de gemeenteraad. De gemeenteraad kan onderdelen van deze bevoegdheid delegeren aan het college van burgemeester en wethouders.
Wat wordt bij ETFAL beoordeeld?
ETFAL kent geen universele checklist die bij ieder project volledig moet worden doorlopen. Welke onderwerpen relevant zijn, hangt af van de aard en omvang van het initiatief, de afwijking van het omgevingsplan en de functies en activiteiten in de omgeving. Bij een ruimtelijke ontwikkeling kan onder andere worden gekeken naar:
Ruimtelijke en stedenbouwkundige inpassing
De gemeente beoordeelt hoe het plan zich verhoudt tot de bestaande bebouwing en omgeving. Daarbij kan worden gekeken naar:
- bouwvolume en bouwhoogte
- situering op het perceel
- afstand tot omliggende bebouwing
- verkaveling en bebouwingsstructuur
- zichtlijnen en straatbeeld
- overgang tussen openbaar en privé
- landschappelijke inpassing
- gebruik en inrichting van de buitenruimte
Een ontwikkeling hoeft niet exact gelijk te zijn aan de omgeving, maar moet wel overtuigend kunnen worden ingepast.
Woon- en leefklimaat
Bij nieuwe woningen, appartementen of andere gevoelige functies moet aannemelijk worden gemaakt dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ontstaat. Denk bijvoorbeeld aan:
- geluid van wegen, spoorwegen of bedrijven
- geurhinder
- trillingen
- luchtkwaliteit
- bezonning
- privacy
- uitzicht
- lichthinder
- omgevingsveiligheid
Tegelijkertijd moet worden voorkomen dat bestaande bedrijven door de komst van nieuwe woningen onevenredig worden beperkt in hun bedrijfsvoering.
Verkeer en parkeren
Een nieuwe ontwikkeling kan leiden tot extra verkeersbewegingen en een grotere parkeerbehoefte. De gemeente kan daarom beoordelen:
- hoeveel verkeer het initiatief genereert
- of de bestaande wegen dit verkeer kunnen verwerken
- of de in- en uitrit veilig is
- of voldoende parkeerplaatsen beschikbaar zijn
- of laden, lossen en afvalinzameling goed kunnen plaatsvinden
- of de verkeersveiligheid voor fietsers en voetgangers voldoende is
- of hulpdiensten de locatie goed kunnen bereiken
Een plan dat bouwkundig mogelijk lijkt, kan alsnog vastlopen wanneer de parkeeroplossing of ontsluiting onvoldoende is uitgewerkt.
Milieu en omliggende bedrijven
Bij functiewijzigingen en nieuwe bebouwing wordt onderzocht of milieubelastende en milieugevoelige functies op een verantwoorde manier naast elkaar kunnen bestaan. Relevante onderwerpen zijn onder meer:
- geluid
- geur
- stof
- trillingen
- externe veiligheid
- bedrijfsactiviteiten
- milieuzonering
- spuitzones
- opslag of transport van gevaarlijke stoffen
Het doel is zowel het beschermen van toekomstige gebruikers als het voorkomen van onnodige beperkingen voor bestaande bedrijven.
Bodem en ondergrond
Bij gevoelige functies, zoals woningen, scholen en kinderopvang, moet de bodem geschikt zijn voor het voorgenomen gebruik. Afhankelijk van de locatie kan bodemonderzoek nodig zijn. Ook kabels, leidingen, archeologische waarden, niet-gesprongen explosieven of andere ondergrondse beperkingen kunnen relevant zijn.
Water en klimaat
Nieuwe bebouwing en verharding kunnen gevolgen hebben voor de afvoer en berging van regenwater. Daarom kan worden gekeken naar:
- waterberging
- infiltratiemogelijkheden
- toename van verhard oppervlak
- grondwater
- oppervlaktewater
- waterveiligheid
- droogte
- hittestress
- klimaatadaptatie
- ligging nabij watergangen of waterkeringen
Bij relevante ontwikkelingen wordt het waterbelang meegewogen en kan afstemming met het waterschap nodig zijn.
Natuur en landschap
Bij ontwikkelingen in of nabij natuurgebieden kunnen effecten op beschermde gebieden, landschappelijke waarden of beschermde soorten een rol spelen. Niet ieder initiatief vereist automatisch een uitgebreid ecologisch onderzoek. De gemeente mag alleen informatie verlangen die noodzakelijk is voor de beoordeling. De omvang van het benodigde onderzoek moet in verhouding staan tot de ontwikkeling en de mogelijke gevolgen daarvan.
Cultureel erfgoed en archeologie
Bij monumenten, karakteristieke panden, historische structuren en archeologisch waardevolle gebieden wordt onderzocht of de ontwikkeling deze waarden aantast. Ook de architectonische en stedenbouwkundige kwaliteit van een bouwplan kan onderdeel zijn van de ETFAL-beoordeling. Bij een BOPA voor bouwen kunnen eventuele welstands- en beeldkwaliteitseisen eveneens worden meegenomen.
Gezondheid en veiligheid
De Omgevingswet vraagt om aandacht voor een veilige en gezonde fysieke leefomgeving. Bij een ontwikkeling kan daarom worden gekeken naar:
- bereikbaarheid voor hulpdiensten
- brandveiligheid en vluchtmogelijkheden
- externe veiligheidsrisico's
- sociale veiligheid
- verkeersveiligheid
- gezondheidsrisico's door geluid, lucht of geur
- afstand tot risicobronnen
- zelfredzaamheid van toekomstige gebruikers
Niet ieder aspect hoeft bij ieder project uitgebreid onderzocht te worden. Alleen de onderwerpen die daadwerkelijk relevant zijn voor het initiatief en de omgeving moeten voldoende worden gemotiveerd.
Wat betekent ETFAL voor u als opdrachtgever?
Voor u als opdrachtgever betekent ETFAL dat een afwijking van het omgevingsplan niet alleen een juridische procedure is. U moet de gemeente ook inhoudelijk overtuigen dat uw initiatief op de betreffende locatie verantwoord is. Een goed idee of aantrekkelijk ontwerp is daarvoor niet altijd voldoende.
De gemeente moet haar besluit kunnen onderbouwen. Wanneer relevante informatie ontbreekt, kan zij u vragen de aanvraag aan te vullen. De beslistermijn kan daardoor worden opgeschort en het vergunningstraject kan vertraging oplopen. ETFAL kan voor u betekenen dat:
- aanvullende onderzoeken nodig zijn
- het ontwerp moet worden aangepast
- extra parkeerplaatsen gerealiseerd moeten worden
- maatregelen tegen geluid of geur nodig zijn
- een landschappelijk inpassingsplan moet worden opgesteld
- afspraken over waterberging nodig zijn
- participatie met omwonenden gewenst of verplicht is
- vergunningvoorschriften aan het project worden verbonden
- een gemeentelijke bijdrage of overeenkomst nodig is
- meer tijd nodig is voor overleg en besluitvorming
ETFAL betekent echter niet uitsluitend extra regels of beperkingen. Het biedt ook ruimte voor maatwerk. Een ontwikkeling die niet binnen de letterlijke regels van het omgevingsplan past, kan namelijk alsnog worden toegestaan wanneer overtuigend wordt aangetoond dat het plan ruimtelijk, milieukundig en maatschappelijk aanvaardbaar is.
Is ETFAL bindend?
ETFAL is geen los advies, keurmerk of afzonderlijke vergunning. Het is een wettelijk beoordelingscriterium waaraan het bevoegd gezag zich moet houden.
Bij een BOPA bepaalt artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving dat de omgevingsvergunning alleen mag worden verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Kan de gemeente niet voldoende motiveren dat hiervan sprake is, dan kan zij de vergunning niet op die grondslag verlenen.
Voor u als aanvrager betekent een goede ETFAL-onderbouwing echter niet automatisch dat u recht heeft op de vergunning. De gemeente beschikt bij een BOPA over bestuurlijke afwegingsruimte. Zij beoordeelt onder andere:
- of het initiatief beleidsmatig wenselijk is
- of de belangenafweging evenwichtig is
- of de gevolgen voldoende zijn onderzocht
- of nadelige effecten aanvaardbaar zijn
- of maatregelen en vergunningvoorschriften voldoende zekerheid bieden
ETFAL biedt dus ruimte voor maatwerk, maar geen automatische garantie op medewerking.
Kan de gemeente afwijken van haar eigen beleid?
De gemeente betrekt bij de ETFAL-beoordeling het relevante beleid van de gemeente, provincie en het Rijk.
Past een ontwikkeling binnen het beleid, dan maakt dit de motivering doorgaans eenvoudiger. Wijkt een initiatief af van het beleid, dan betekent dit niet automatisch dat het plan onmogelijk is. De gemeente kan in bepaalde gevallen alsnog medewerking verlenen, maar moet duidelijk en zorgvuldig motiveren waarom zij van het bestaande beleid afwijkt. Daarom is het belangrijk om niet alleen te kijken naar de regels van het omgevingsplan, maar ook naar:
- de gemeentelijke omgevingsvisie
- woonbeleid
- mobiliteits- en parkeerbeleid
- economische beleidsstukken
- landschapsbeleid
- erfgoedbeleid
- provinciale omgevingsverordening
- provinciale programma's en visies
- relevante instructieregels van het Rijk
Een initiatief dat aansluit op actuele beleidsdoelstellingen, zoals woningbouw, hergebruik van leegstaand vastgoed, verduurzaming of verbetering van de leefomgeving, heeft vaak een sterkere uitgangspositie.
Hoe uitgebreid moet een ETFAL-onderbouwing zijn?
De omvang van de onderbouwing moet in verhouding staan tot de omvang en impact van het plan.
Voor een beperkte afwijking, zoals een iets groter bijgebouw, kan een beknopte motivatie voldoende zijn. Voor een appartementencomplex, bedrijfsontwikkeling of gebiedstransformatie zijn meestal uitgebreidere onderzoeken en een integrale ruimtelijke motivering nodig.
De gemeente mag niet standaard ieder denkbaar onderzoek eisen. Zij mag alleen gegevens en onderzoeken opvragen die noodzakelijk zijn om de concrete aanvraag te beoordelen. Bepalend zijn onder andere:
- de grootte van het project
- de aard van de afwijking
- de gevoeligheid van de omgeving
- de aanwezigheid van woningen of bedrijven
- mogelijke milieueffecten
- provinciale of landelijke belangen
- reacties van omwonenden en belanghebbenden
- de mate waarin het plan afwijkt van beleid
Een vroegtijdig vooroverleg kan helpen om vooraf vast te stellen welke onderzoeken daadwerkelijk nodig zijn. Daarmee voorkomt u dat onnodige rapporten worden opgesteld of dat essentiële informatie pas na het indienen van de vergunningaanvraag wordt opgevraagd.
ETFAL en participatie
Participatie kan een belangrijk onderdeel zijn van de belangenafweging rond een BOPA.
Bij iedere aanvraag moet worden aangegeven of participatie heeft plaatsgevonden en, wanneer dat het geval is, hoe dit is uitgevoerd en wat de resultaten zijn. De gemeenteraad kan daarnaast categorieën van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten aanwijzen waarbij participatie verplicht is.
Participatie betekent niet dat iedere omwonende met het plan moet instemmen. Het doel is om belangen, zorgen en mogelijke knelpunten tijdig in beeld te brengen. Een zorgvuldig participatietraject kan helpen om:
- bezwaren vroeg te signaleren
- het ontwerp gericht te verbeteren
- maatregelen af te spreken
- draagvlak te vergroten
- de belangenafweging beter te motiveren
- vertraging tijdens de vergunningprocedure te beperken
Een slecht of te laat uitgevoerd participatietraject kan juist leiden tot weerstand, aanvullende vragen en vertraging.
Veelgemaakte fouten bij ETFAL
Een ETFAL-onderbouwing wordt regelmatig pas opgesteld wanneer het ontwerp al volledig is uitgewerkt. Dat is vaak te laat. Veelvoorkomende fouten zijn:
- alleen kijken naar de bouwregels van het omgevingsplan
- onvoldoende onderzoek doen naar omliggende bedrijven
- parkeren pas aan het einde van het ontwerp oplossen
- beleidsstukken van gemeente en provincie niet meenemen
- standaardonderzoeken laten uitvoeren zonder relevantie te bepalen
- relevante onderzoeken juist te laat opstarten
- effecten op omwonenden onderschatten
- participatie zien als formaliteit
- geen duidelijke belangenafweging opnemen
- niet motiveren waarom de ontwikkeling juist op deze locatie passend is
- ontwerp, onderzoeken en juridische onderbouwing los van elkaar uitwerken
Een overtuigende ETFAL-motivering ontstaat wanneer ontwerp, beleid, omgeving en onderzoeken vanaf het begin integraal worden benaderd.
Waar moet u op letten?
Wilt u voorkomen dat ETFAL een obstakel wordt, dan is het belangrijk om vóór het indienen van een vergunningaanvraag duidelijkheid te krijgen over:
- de exacte strijdigheden met het omgevingsplan
- de gemeentelijke bereidheid om medewerking te verlenen
- de relevante beleidskaders
- de aanwezige functies en bedrijven in de omgeving
- de benodigde onderzoeken
- de parkeer- en verkeersoplossing
- de ruimtelijke en landschappelijke inpassing
- mogelijke belangen van omwonenden
- eventuele provinciale of waterschapsbelangen
- het participatiebeleid van de gemeente
- mogelijke voorwaarden en vergunningvoorschriften
- de keuze tussen een BOPA en een wijziging van het omgevingsplan
Een plan dat op papier aantrekkelijk lijkt, is niet automatisch juridisch en ruimtelijk haalbaar. Door de haalbaarheid vooraf integraal te onderzoeken, voorkomt u dat kostbare ontwerpuren en onderzoeken worden besteed aan een plan waarvoor onvoldoende draagvlak of juridische ruimte bestaat.
De aanpak van BIMpressed
Bij BIMpressed kijken we verder dan alleen de regels op de kaart. Wij onderzoeken hoe uw initiatief zich verhoudt tot het omgevingsplan, gemeentelijk en provinciaal beleid, de bestaande omgeving en de relevante aspecten van de fysieke leefomgeving. Vervolgens vertalen wij deze informatie naar een helder, onderbouwd en uitvoerbaar plan. Onze aanpak bestaat uit:
1. Analyse van de locatie
We onderzoeken het omgevingsplan, de bestaande gebruiks- en bouwmogelijkheden, het geldende beleid en relevante beperkingen op en rondom de locatie.
2. Bepalen van de afwijkingen
We brengen exact in beeld waar het initiatief afwijkt van het omgevingsplan en welke procedure nodig is om het plan mogelijk te maken.
3. Haalbaarheidsstrategie
We beoordelen welke argumenten het initiatief ondersteunen, welke risico's aanwezig zijn en welke aanpassingen de kans op gemeentelijke medewerking kunnen vergroten.
4. Integraal ontwerp
We verwerken ruimtelijke, functionele, technische en beleidsmatige voorwaarden direct in het ontwerp. Hierdoor sluiten tekeningen, onderzoeken en onderbouwing inhoudelijk op elkaar aan.
5. Afstemming met de gemeente
Waar nodig bereiden we een vooronderzoek, principeverzoek of omgevingsoverleg voor. Zo ontstaat vroegtijdig duidelijkheid over de gemeentelijke houding en de benodigde onderzoeken.
6. ETFAL-onderbouwing
We zorgen voor een heldere motivering waarin zichtbaar wordt waarom het initiatief op deze locatie aanvaardbaar is en hoe rekening wordt gehouden met de belangen van de omgeving.
7. Begeleiding van de vergunningaanvraag
We begeleiden het traject van eerste haalbaarheid tot indiening en beantwoording van aanvullende vragen van de gemeente. Daarmee verkleinen we de kans op verrassingen, onnodige onderzoeken en kostbare ontwerpwijzigingen tijdens de vergunningprocedure.
ETFAL hoeft geen ongrijpbare juridische drempel te zijn. Met een sterke analyse, een passend ontwerp en een overtuigende onderbouwing wordt het juist het kader waarmee een afwijkend initiatief mogelijk kan worden gemaakt.